伊春多轮驱动发展林区复合型经济

    2005年5月，国务院确定伊春为森工类转型试点城市，为振兴伊春带来了千载难逢的机遇。作为典型的林业资源型城市，伊春因林而生，因林而兴，因林而衰。在为国家作出巨大贡献的同时，伊春的森林资源和生态环境遭受了极大的破坏。

    经过近年来的改革调整，伊春的经济社会状况渐有好转，但仍未从根本上解决资源性、体制性、结构性、社会性矛盾。随着木材产量大幅调减，主导产业急剧萎缩，经济结构严重失衡，经济发展速度缓慢；地方财力拮据，城市基础设施建设欠账过多；森工企业富余人员持续增加，就业再就业压力增大；职工群众收入偏低，社会保障乏力，人民生活总体处于贫困阶段。

    我们了解到，伊春积极谋划“二次创业，富民兴市”战略，大力发展接续替代产业，同时努力争取国家在天然林保护工程扩大延伸、分离企业办社会、转产项目引导资金、基础设施建设等方面的政策支持，推动经济结构转型。这对于伊春恢复森林资源，发挥生态效益，壮大优势特色产业群体，提高人民生活水平，实现全面建设小康社会目标，探索林业可持续发展之路具有重大意义。令人鼓舞的是，伊春的木材精深加工、生态旅游等产业已经初具规模，并逐渐成为林区经济的新支柱。

独木难撑 林都困境事关全局

    伊春拥有亚洲最大、保存最完整的红松原始林，是我国重要的木材生产基地，享有“中国林都”、“红松故乡”的美誉。这里的大森林每年可以吸纳2400吨二氧化碳、产生3300吨氧气，被誉为天然“氧吧”。一句“林都迎宾不用酒，捧出绿色就醉人”，唱出了伊春人的骄傲和自豪。“棒打狍子瓢舀鱼，野鸡飞到饭锅里”的美景，至今还萦绕在当地一些老人的脑海里。

    我们为调研准备材料时了解到，伊春共为国家生产木材2.4亿立方米，产量最多时约占全国的1/10，累计上缴利税、育林基金等59.2亿元，为国家作出了巨大的贡献。但是，多年来过量的采伐使伊春经济逐步陷入了困境。全市的活立木总蓄积由开发初期的4.28亿立方米减少到2亿立方米；成熟林蓄积仅剩680万立方米，比开发初期减少了98%。扣除公益林中的成熟林蓄积，伊春的森工企业实际上已没有可采的成熟林。全市17个林业局中12个无林可采，其余5个情况也不容乐观。现在生产的木材，相当一部分是不得不忍痛采伐的中龄林。

    由于政企合一体制的特殊性，伊春绝大多数国有大中型企业特别是森工企业，从成立之日起就由企业独立办社会，负担沉重。随着主导产业的萎缩，从1989年起出现了全行业亏损。截至2002年底，伊春森工企业政策性亏损及福利费超支挂账累计17.5亿元，拖欠银行贷款和利息累计39.6亿元，拖欠职工工资累计14.4亿元。最新的统计数据显示，伊春森工企业负债总额达78亿元，富余职工比例达42％，尚有4.9万人需要转岗安置，11.6万混岗顶岗集体职工需要一次性安置，每年还有近3万名新增劳动力需要就业，职工平均月工资仅有310元。实施天然林保护工程后，木材产量继续调减，企业富余人员还会不断增加，伊春就业和再就业成了一个烫手山芋。

    随着林业资源的日益减少，经济转型成为加快伊春经济社会发展的必然选择。这不仅能扭转当前的被动局面，而且事关伊春的长远发展。实施天然林保护工程以来，伊春坚持生态优先发展战略，强力推进“严管林”，全面停止了天然红松林采伐，积极推进林权制度改革，大力发展优势特色产业，在生态建设、体制改革、结构调整、创业富民等方面取得了显著成效，积累了宝贵经验。通过经济转型再造秀美山川，改变落后面貌，已成为伊春经济社会发展的主旋律。

    自从被国务院确定为转型试点城市后，伊春对经济转型试点工作进行了全面部署。同时，为保证全市经济转型试点工作快速启动，有序推进，伊春专程到辽宁省阜新市学习经济转型的经验，为制定《伊春市林业资源型城市经济转型试点工作方案》取经，经过几易其稿的转型试点工作方案初稿已形成。在转型过程中，伊春明确提出了“坚持一个目标，实施两大战略，鼓励发展三大经济，落实四项措施，培壮五大产业，实施六项工程、实现六个突破”的工作目标，使全市的经济转型思路更加清晰，重点更加突出，措施更加有力。

生态立市　森林资源休养生息

    森林资源的过量消耗，使伊春的生态功能明显减弱，局部地区生态环境严重恶化，生态问题已成为制约全市可持续发展的瓶颈。从林业发达国家的实践看，当人均GDP达到1000～3000美元时，既是经济发展的重要转折点，也是生态建设的重要转折点。对伊春来说，生态就是生命，生态就是未来。
我们认为，林业在经济社会发展中的作用，一方面应满足社会对木材等林产品的多样化需求，另一方面要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要。伊春作为我国重点国有林区，实施经济转型，建立以森林植被为主体的区域生态安全体系，能够有效保障黑龙江省和东北、华北地区的生态安全，促进全省乃至全国的生态建设。我们在调研中深切地感受到，伊春加强了各类保护区和示范区建设，扩大自然保护区面积，注意保护好野生动植物和湿地资源，增强森林植被的防风固沙、蓄水涵养、调节气候的能力。在农林交错地带、重点火险区和重点生态公益林区辟建示范区，实施生态移民，确保森林资源在自然条件下生长发育。我们认为，应按照“科学调整、统筹规划、因地制宜、撤并结合、撤小留大”的原则，对伊春部分林场实行撤并，人口向中心林场和局址集聚。

    值得肯定的是，近几年来，伊春累计更新造林296万亩，森林抚育584万亩，主动调减年木材产量100多万立方米（与1997年相比），全市6年来累计调减木材产量350万立方米，减少森林资源消耗近600万立方米。落实森林资源承包管护2220万亩，封山育林777万亩，退耕还林26万亩，自然保护区810万亩。预计到2010年，全市自然保护区面积在此基础上提高20%。那时，伊春可望成为世界级的森林城市。我们印象特别深刻的是，世界50%、中国90%的红松在伊春。如果伊春的天然红松采伐完的话，东北林区的顶级树种有可能消失。为了不让红松故乡演变成红松的故事，2004年，伊春毅然作出了全面停止采伐天然红松林的决定，并作出了恪守“三个决不”的承诺，即决不向林子伸手，决不以拼资源换取暂时利益，决不以破坏生态环境为代价换取经济增长。虽然停伐红松后，伊春每年损失企业效益6000多万，减少增加值2个多亿，GDP增长速度放慢，但考虑到对环境和资源的保护，这样做显然是值得的。国务院东北办对伊春牺牲暂时经济利益换取长远生态效益的做法给予了充分肯定。
有人会问，停止天然红松林采伐，实施天然林保护，伊春的发展怎么办？我们在伊春了解到的情况是，加快以速生丰产用材林为主的产业基地建设，开发商品林、工业原料林和经济林，以增加木材等林产品的有效供给，通过加快树种林种结构调整，改善林木结构。同时，发挥市场调节和政府宏观调控的作用，优化资源配置、产品、技术、运输等生产要素，加快建设“南东北中”4大产业集聚区，通过产业集聚，促进接续替代产业优化升级。发挥龙头企业的核心作用，鼓励组建以优势产品为龙头、以优良资产为纽带的家具、板业、小木制品等行业集团。

    经过努力，伊春初步实现了经济发展、群众致富，生态保护的良性循环，林区森林覆盖率已经由1998年的72%上升到82%。随着生态环境逐渐恢复，当年被油锯和炸药吓跑的熊、鹿、鹰等鸟兽，又开始从俄罗斯的原始森林往回迁徙。伊春经济转型的总体目标是森林资源得到休养生息，覆被率和蓄积量基本恢复到上个世纪60年代水平，建成比较完备的森林生态体系，实现森林资源可持续经营和生态环境良性循环，由木材生产为主向生态建设为主转型，扭转森林资源逆向演替的被动局面，告别林区经济独木支撑，走向多轮驱动。现在，伊春正在实施生态立市战略，积极培育和保护森林资源，探索林业资源型城市生态、经济、社会协调发展之路。我们在调研过程中听到了一个让人振奋的消息，不久前，伊春被联合国评选为“城市森林生态保护和可持续发展的范例”，并被授予“绿色伊春”称号。

工业兴市　接续替代多轮驱动

    改革开放以来，伊春积极调整产业和产品结构，确立了木材精深加工、森林生态旅游、生态畜牧、北药和绿色食品5大产业，作为推动全市经济发展的优势特色产业。2004年，5大产业共完成增加值32.4亿元，同比增长23.9%，约占全市国内生产总值的1/3。伊春在继续做大做强5大产业的同时，加快发展以钢铁、水泥、甲醇为主的重化工业和以风电、水电为主的绿色能源工业，形成了布局合理、竞争有力、效益显著的接续替代产业体系，初步告别了“独木支撑”的经济格局。

    俗话说，行得春风，必有秋雨。伊春恪守的“坚持以林为主，综合开发，多种经营，全面发展”的方针正在开花结果，单一木材生产、单一林业经济的旧格局发生了重大改变，逐步形成了以木材生产、林产化工、冶金、采掘、建材、机械、制药、食品为主的多行业、多门类的生产体系。仅旅游业一项，“十五”期间伊春就收入15.5亿元，年均增长68%，接待旅游人数600多万人次，年均增长超过40%，分别是“九五”期间的17.1倍和8.4倍。畜牧特色养殖方面，全市形成了“南牛北羊，中部鸡兔，全市蛙鹿”的生产布局，畜牧业逐渐形成全市新的产业支柱和新的经济增长点。尤为重要的是，工业正在伊春挺起脊梁，伊春木艺、北药开发、绿色食品等，开始成为林都响当当的品牌。在2005年的哈洽会上，来自伊春的翠花酸菜出尽了风头，人们在品味绿色食品的独特魅力之时，也在感受着林都伊春的观念之变。

    为了形成产业优势，伊春对制药龙头企业进行了项目改造，集中打造“林都北药”品牌。伊春天华药业、格润药业等企业改造达产后，实现产值近2亿元，成为拉动经济增长的又一新亮点。伊春还注重提升龙头骨干企业的竞争实力，以传统家具业而闻名的伊春光明集团，在成功控股利玛软件公司之后，近日又与韩国爱世科技株式会社签约，合资创办利玛智能交通有限公司。在这些科技含量高、经济效益好的龙头企业带动下，2005年上半年全市实现工业增加值15.8亿元，同比增长12.5%。

    我们在调研过程中了解到，2005年，伊春把项目建设、招商引资、林权改革、木材精深加工、生态旅游、绿色食品、生态畜牧和北药种植作为重点工作。到目前为止，全市确定的“百项工程”，已有57项开工建设，西钢技术改造工程投产后，每年生产钢140万吨；招商引资工作又有新收获，全市引进外来投资项目154个，实际引进到位资金4.2亿元，同比增长50％；木材精深加工业实现增加值9.8亿元，同比增长17.5％；生态旅游接待游人56.1万人次，同比增长50.4％；绿色食品实现增加值5400万元，同比增长21.4%；畜牧业实现增加值1.6亿元，同比增长14.8％；北药种植加工实现增加值1.2亿元，同比增长63.9％。2005年上半年，全市实现生产总值44.3亿元，同比增长9.7％，增速为近年最快。

    我们认为，伊春在推进森林、林地、林木使用权流转和发展民有林方面，正在率先闯出一条成功之路。这就是，把木材精深加工产业升级作为重点，打造“中国小兴安岭特产”与“林都北药”品牌。同时，充分利用现有的资源优势，延长产业链条，通过精深加工、发展相关产业等办法，为产业结构调整和多元化发展，提供相对充裕的转型时间和资金。应当指出，伊春面临着振兴东北、林权制度改革试点、资源型城市转型试点三大难得的机遇，这些机遇为伊春的森林工业基地建设提供了有利条件，给林业和林区经济发展注入了新的活力。国家近年来相继在伊春进行了一系列综合性试点,如1996年进行了优化资本结构试点，1997年后进行了林业综合改革试点，这对于促进伊春经济转型也越来越发挥重要的作用。

因地制宜　探索经济转型思路

    为加快推进城市经济转型，实现林区生态、经济、社会可持续发展，伊春把经济转型期确定为15年，分两个阶段进行：从2006年到2010年，实施天然林保护工程，调减木材产量，集中解决生态建设中存在的突出问题，缓解资源性矛盾；从2011年到2020年，全面停止天然林采伐，进一步壮大接续替代产业规模，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系，实现资源接续、产业置换、经济多元、人口就业、生态环境的良性循环，把伊春建成全国林业城市经济转型的示范市。

    最新动态表明，伊春十分注意与省内外高等院校、科研单位对接，在培育接续替代产业、发展循环经济等方面开展联合攻关，使科研院所成为支撑转型的技术创新基地。同时，还注重引进技术的消化吸收和科技成果的推广应用，提高科技成果的转化，加快实用型人才特别是技能型人才的培养。围绕提高城市综合服务功能，优先发展信息服务、金融保险、物流配送、中介服务、社区服务等现代服务业，促进现代服务业与优势特色产业协调发展。积极推进对俄经贸合作战略升级，把对俄森林资源合作、农业开发、矿产资源开发、跨国旅游和国际运输等项目做大做强。

    我们通过调研提出这样一些建议：伊春经济转型的工作重点，是推进政企分开，加快体制机制创新，从根本上解决长期制约林区发展的体制性障碍；解决企业办社会问题，把教育、卫生等社会公益事业从森工企业彻底剥离出来，其他社会事业本着主辅分离、辅业改革的原则，实行企业化管理、市场化运作，使企业真正成为独立的经营主体；把林管局及其所属林业企业组建为森林工业集团，彻底实现政企分开。同时，加快林权制度改革，把森林资源管理权从森工企业局剥离出来，探索林地承包经营机制，实行国有林地承包经营和林木有偿流转，实现投资主体多元化，鼓励民间资本和民营企业参与国有和集体企业的改革、改组和改造。同时，加大分配调节力度，逐步提高林业职工工资，缩小不同阶层收入差距，健全社会保障体系，提高保障能力。

    在实施经济转型过程中，伊春积极争取国家扶持扩大和延伸天然林保护工程，期望国家比照大兴安岭林区的天然林保护政策给予专项资金扶持，对调减木材产量减少的收入给予补偿，对全市农林交错重点火险区、重点生态公益林区建立无人区和调整林场(所)布局等方面给予补助；争取国家对全市剥离企业办社会费用给予补助，把剥离企业办社会职能所需资金纳入财政基数，在分离费用基数、分离范围、接收人员和解决历史遗留问题等方面给予政策倾斜；争取国家对衰退企业给予支持，把伊春木材加工厂、友好木材综合加工厂等森工企业纳入国家破产企业启动计划，实施政策性破产；争取国家设立专项资金，用于发展项目和基础设施建设的投入，重点支持全市农村农林公路等基础设施项目建设；争取国家开发银行在黑龙江省设立资源型城市转型贷款平台，帮助伊春加快发展接续替代产业；争取国家在完善社会保障体系、解决历史遗留问题等方面给予支持；争取现有和继续调减木材产量新增的全民富余职工、混岗顶岗集体职工及厂办大集体职工实行一次性安置，对全市拖欠的离退休人员养老金和职工工资给予补发。

    伊春的经验告诉我们，经济转型，应未雨绸缪，超前工作，主动为政策落实到位创造条件，做到转型与当前发展两不误。我们认为，伊春在进一步修改完善经济转型试点工作方案的同时，应结合实际，做好转型政策的研究和预测工作，着力实施项目带动战略，用重大项目拉动经济转型。把项目作为经济转型的重要支撑，探索新的项目融资渠道，组织有关人员重点对各地大项目建设情况及计划指标完成情况进行跟踪问效，确保速度、效益、运行质量平稳增长，促进大项目建设。同时，应加大招商引资力度，加强招商队伍建设，创建优良经济发展环境，简化项目审批程序，下放审批权限，最大限度地为外来投资者服好务，创造宽松的经济发展环境。
  
轻装上阵　体制障碍亟待突破

    我们掌握的情况是，伊春至今尚未完成向市场经济的转变，存在着许多与市场经济相悖的体制障碍，最突出的现象就是政企不分。这不仅阻碍了政府职能转变，造成政府管理职能的缺位、错位和越位，而且还影响了各经济主体特别是资源型企业建立和完善现代企业制度。伊春存在着资源型城市的通病，就是企业办社会造成的企业负担沉重，全市的森工企业不仅办医疗、教育，还办公、检、法。要解决这一问题，关键是解决地方政府的接收经费问题。我们认为，在一定时间内，调整中央与地方的税收分成比例，通过增加税收留成比例，可以为伊春解决企业办社会问题提供资金来源。需要引起注意的是，伊春改革发展滞后，传统产业比重大，接续替代产业规模小，非公有制经济发展层次和水平较低。在长期的计划经济体制下形成的单一木材生产、单一林业经济、单一全民所有制的经济格局和结构性矛盾，至今未从根本上得到改变，严重制约了经济社会发展。我国对资源性产品定价太低，使伊春的森工企业积累较少，而进入资源性产品生产的门槛较低，大型资源型企业面临着小企业的竞争压力。这些原因叠加在一起，使得伊春多数资源型企业面临着前所未有的困难。

    我们的研究表明，资源递减的城市要实现经济转型，应发展新的接续替代产业并重新定位城市功能，把转型和提升现代城市整体竞争力融合在一起。伊春应重点加强政企分离工作，彻底剥离企业办社会职能，让资源型企业轻装上阵，通过延长优势资源产品产业链，增加资源附加值，实现资源效益的最大化。特别应该跳出单纯从本地区条件思考问题的习惯，按照统一大市场的要求，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路，在全省乃至全国范围内统筹考虑解决伊春的经济转型问题。按照循环经济的观点，要使资源得到最有效的利用，应使上游企业的“废料”成为下游企业的原材料，最大限度地优化配置自然资源，提高自然资源的利用效率。

    我们认为，大项目资本金的筹集、银行大额度贷款、分离企业办社会、核销债务等，不是一个地区、一个单位所能解决的问题。伊春的经济转型需要国家制定新的资源产业发展方针。国家应尽快制定产业结构转换援助政策，鼓励伊春发展接续替代产业，扶持并促进非资源产业的发展。同时，中央和黑龙江省应建立相应的反哺机制，制定适度的财政援助政策，提高伊春的财政转移支付比例。还应在政策上大胆放手让民间资本和国外资本参与资源型城市的经济转型，政府应加强服务，集中精力改善投资环境，积极创造使地区比较优势转化成经济优势的制度条件和市场条件。特别是要加紧培育资本市场和经营市场等生产要素市场，增强城市的经济辐射能力，增强本地区对稀缺生产要素的吸引力。

    应该承认，伊春技术人才总量不少，但结构单一。除森工的工程技术人员外，其他方面的人才很少，在发展接续替代产业方面受到了很大制约。关于这一点，可以借鉴国外的做法，用调整地区收入差距的办法吸引人才向伊春流动。伊春面临的最大压力是下岗职工数量多、社会保障能力弱。因此，政府必须创造更多的就业岗位，发展劳动密集型产业，结合地方优势资源，选择产业链延伸能力强，并有望培育成接续替代产业的产业加以优先发展。把提高下岗职工的职业技能作为解决就业、调整结构的根本前提，设立下岗职工培训援助基金，在搞好对下岗职工技能培训的同时，为下岗职工提供就业信息，把支持资源型城市的生态恢复与扩大就业、再就业结合起来。

    受计划经济体制制约，资源型城市普遍存在企业管理城市、企业功能等同于城市功能、有“城”而无“市”等现象。伊春同样存在着这样的问题，基础设施落后，功能区混杂，社会服务功能弱，投资环境差等问题十分突出。在这样的背景下，伊春应实施再城市化战略，按照市场经济规律的要求，给伊春重新定位。相信伊春一定能够不负重望，探索出一条林业资源型城市经济、社会、生态协调发展之路。