七台河发挥比较优势启动城市转型

    七台河作为黑龙江省煤炭生产基地，是以煤立市、一业兴市的资源型城市。从1958年开发建设到现在已接近50年。由于长期集中于发展单一的煤炭产业，一系列深层次矛盾和问题逐渐暴露出来。七台河靠什么实现可持续发展，是一个历史性的重大课题。为了摆脱产业结构单一对经济造成的冲击，七台河提出低开采、低排放、高利用的“两低一高”发展煤炭循环经济的路子。在具体工作步骤上，抓住老工业基地改造的契机，下功夫把七台河建成门类齐全、全面发展的综合性工业城市。

经济结构失衡　转型战略未雨绸缪

    七台河是一座因煤而生、缘煤而兴的新兴煤炭工业城市，盛产主焦煤，是全国三大主焦煤生产基地之一。与其他资源型城市一样，七台河在计划经济体制下的主要功能是向国家输出廉价的能源，为国家加快工业化进程提供积累。经过近50年的超强度开采，煤炭资源日渐减少，已进入了枯竭期。众所周知，资源是资源型城市发展的生命线，没有了资源保障和供给，资源型城市的发展就会陷入产业衰退的困境之中。

    七台河的形成和发展，是紧紧围绕煤炭资源的集中开发与利用而进行的，由此形成了比较单一的产业结构。随着煤炭资源的逐淅减少，七台河产业结构矛盾显得尤其突出。企业大而全、自成体系、自我封闭型的国有国营的单一结构，形成城市整体经济对资源的高度依赖。以煤炭为主的工业经济结构调整缓慢、艰难、滞后。煤经济比重过大，非煤经济和高新技术产业比重较小，“一大一小”的畸型经济结构影响了全市经济快速发展。

    就我们在东北调研的情况看，资源型城市大多在建国初期和“一五”期间建成，当时我国实行计划经济。国有企业是当时最主要的微观经济主体形式，加上资源开采由国家组织进行，与其他城市相比，资源型城市国有经济的比重较高。七台河的情况也是如此。一些国有煤炭企业的所有制结构没有发生根本变化，改革没有在真正意义上触动产权，国有股比重仍比较高。企业的经营管理方式、运作机制等计划经济的烙印还比较深。七台河需要按照市场经济的要求，通过机制转换、制度创新、资产重组、资源整合、合资合作等方式对国有企业进行彻底改革，推进国有企业的体制创新和机制创新，实现产权主体多元化、投资主体多元化、公有制实现形式多元化，建立起完善的法人治理结构。

   
    我们注意到，原料工业的深加工、精加工力度不够，以卖资源为主的经营方式和发展格局仍然困扰着七台河经济的发展。同时，资金不足，企业办社会的包袱沉重，生产、安全、生活等基础设施欠帐多、基础差、改造慢等问题也是七台河实施经济转型必须面对的重要问题。由于主导城市发展的煤炭产业出现了明显的萎缩趋势，加上经济结构单一，七台河还面临着下岗职工较多，职工生计艰难，企业负担沉重等问题。

    由于资源不可再生的特点，资源型城市早转型早主动，晚转型越被动。在财力相对充裕、外部环境比较有利的情况下，就居安思危、未雨绸缪，走可持续发展之路，已成为资源型城市最为明智的选择。针对七台河的实际情况，应当制定多元化产业转型战略，控制原煤这一主导资源产业的发展，逐步摆脱对煤炭资源的过分依赖，大力发展接续产业和替代产业，培育一批能带动一方经济的新型支柱产业，逐步实现由地下向地面、由资源产业向非资源产业、由初级加工向精深加工、由掠夺性开采向有计划保护性开采转变。

    实施资源型城市转型，各地共同的做法是发展接续产业和发展替代产业两种方式。我们的研究表明，发展接续产业和替代产业各有其优缺点。发展接续产业的主要优点是能充分发挥资源优势，有利于专业化生产和规模经济，有利于实现资源循环利用，增加产业附加值，同时也有利于发挥聚集经济作用，因而产业转型难度较小。其主要缺点是依然在一定程度上依赖资源，并对生态环境破坏较大。发展替代产业的主要优点是有利于彻底摆脱对资源的依赖，培育新的经济增长点，实现单一资源型城市向综合性城市的转变，进而实现可持续发展。其主要缺点是受市场、资金、技术、人才、基础设施、政策和区域文化等因素制约较大。

    有必要指出的是，发展接续产业和发展替代产业这两条资源型城市转型的基本途径是相辅相成的。在转型的路径选择方面，比较一致的观点是二者组合搭配。一般而言，资源型城市首先应该发展接续产业，延伸产业链条，充分利用现有的资源优势，把资源产业做大做强，做精做好，通过精深加工、扩大贸易，提高产品附加值和资源转化能力。这样既可为转型和发展多元化替代产业提供相对充裕的时间和资金，同时还可减轻就业压力，增强替代产业的发展后劲。

延伸接续链条　发挥城市比较优势

    七台河的立市之本是煤炭资源，在缺乏雄厚财力支持的情况下，依托煤炭资源优势，发展接续产业成为七台河最为现实的选择。我们认为，七台河转型的第一着棋是依托资源优势，通过精深加工、发展相关产业等办法，延长煤炭产业链条，把煤炼成焦、发成电、变成油，把煤的文章做精、做大、做活、做优，形成煤、电、焦、油等一体化的煤化工产业链条，从而提高煤炭产品的附加值，提高煤炭产业的经济效益，为产业结构调整和多元化发展作好相对充裕的时间和资金准备。

    面对产业结构单一，资源逐渐减少，缺乏经济发展动力的实际情况，七台河开始转变经济增长方式。通过技术革新加速产业升级，七台河从传统的依赖煤炭资源消耗的线型增长经济，向依靠生态型资源循环经济转变。人们常说，思路决定出路。七台河在积极做好煤这个主导产业的同时，着力拉长产业链，坚持把原煤洗精，把精煤练焦，积极发展煤化工、煤转电、煤转焦，推进煤、电、焦、油一体化发展。随着煤转油、粉煤灰制砖、煤生产甲醇等一大批煤炭转化大项目的投产，全市2005年工业产值比原来增加5倍，2006年前4个月全口径财政收入增长136.2%。

    我们在调研过程中了解到，七台河在发展以原煤为依托的接续产业方面具有明显的比较优势，起步较早，投资力度较大，为拉长煤炭产业链条提供了物质基础。资料表明，自1979年以来，七台河先后建设了14个洗煤厂，原煤洗选能力占原煤产量的73％，大大高于26％的全国平均水平。从2001年到2004年3年间，全市仅焦化项目投资就达20多亿元，已有亿达信80万吨、宝泰隆60万吨、隆鹏60万吨、龙洋96万吨等一大批大型煤化工骨干企业纷纷崛起。到2004年底，全市焦炭生产能力已达360万吨。在发展焦炭产业的同时，煤转电、煤化工、煤建材等产业也相继发展起来。

    七台河煤炭行业能在全国最薄煤层的不利资源禀赋条件下，始终保持黑龙江省四大煤城中最好的经济效益，一是得益于煤炭的加工转化和综合利用。二是非公有制经济发展较快，一大批民营企业已经完成了原始积累，开始进入扩张阶段，对发展煤炭转化的积极性高，投资能力强。三是七台河具有东北地区独特的主焦煤优势，是国家三个保护性开采稀有煤田之一，最适宜发展煤化工产业。四是随着近几年经济综合实力的快速增强，七台河财政具备了每年拿出一定数额的资金引导接续产业发展的条件。

    依托上述比较优势，七台河确定“十一五”期间的主要发展目标是由过去单一的煤炭基地向优质焦煤、优质焦炭、电力和煤化工四大基地转变。到2010年，原煤年产量稳定在2500万吨，原煤入洗能力达到2300万吨，实现可洗原煤全部入洗；焦炭产量达到500万吨，发电装机容量提高到228万千瓦；煤焦油加工能力超过30万吨；煤气制甲醇超过30万吨；煤炭循环经济增加值达到100亿元。

    按照这样的发展规划和目标，2006年七台河发展接续产业的项目建设重点集中在以下几个方面。一是建设一批电力项目。包括大唐七台河发电公司二期扩建工程，新上两台60万千瓦机组；两个煤矸石电厂热电联产工程扩建；新建两个以洗中煤和煤泥为燃料、为新兴区和勃利县供热的热电联产工程，装机容量20万千瓦；两个环保煤气电站。二是建设一批煤化工项目。包括新建两个煤气制甲醇项目，总规模是年产32万吨；新上一个10万吨煤焦油加工项目，改造一个煤焦油加工项目，总规模达到20万吨。三是建设一批煤建材项目。包括两个煤矸石免烧空心砖、一个粉煤灰砌块和一个粉煤灰水泥项目，总规模达到3亿块标砖。四是建设一批焦化项目。完成两个焦化项目续建工程，新增焦炭产能150万吨。为了实现上述目标，七台河把创建“政策黑龙江省最优、服务周边最好”的环境盆地作为目标，吸引了大量民营资本前来投资办厂。随着民营资本的进入，新上了一批接续产业大项目,延伸了煤炭产业链条。

    我们在调研过程中了解到，煤矿的回采率一般为50%至60%。也就是说，即使是枯竭的煤矿，也有相当一部分煤炭留在地下。七台河在这方面有必要动动脑筋，做一些尝试。就目前的技术水平而言，以新的方式利用残留资源可以节约投资，提高效能。由山东新汶矿业集团和中国矿大科技人员联合攻关的一项技术，可以让煤在地下燃烧生成可燃气体，然后通过管路输送到工矿企业。这项新技术比传统煤炭开采工艺节省投资78%，节约成本62%，提高效能3倍，吨煤价值可提高10倍以上。由于煤炭地下气化后灰碴留在地下，避免了传统煤炭开采和地面气化造成的废气、废水、废碴等污染，还可大大减少因煤层采空而造成的地面下沉。

    我们认为，资源型城市在发展接续产业方面，一定要转变思维方式。从我们调研的情况看，这种转变主要包括五个方面：一是要进一步解放思想，更新观念，树立改革开放意识，挖掘自身的发展优势；二是要铲除因循守旧的计划经济思维，增强市场经济意识；三是要克服“等、靠、要”思想，树立起强烈的自我发展意识；四是要全面规划，整体推进，狠抓落实，克服急功近利思想，树立长远发展意识；五是要树立质量效益第一的意识，建立现代企业制度，全面提高经济效益。同时，政府部门还应制定切实可行的政策，积极引导煤炭企业优化产品与产业内部结构，对实力差、规模小的煤矿企业，应采取办法遏制掠夺式开采行为。而对那些实力强大、已经开展多元化经营的大企业，则应从鼓励、支持企业延伸产品开发链入手，提高中、高端产品的开发能力。这些成熟的思路，值得七台河认真思考。

培育替代产业　实施三九开发战略

    与其他资源型城市相似，七台河80％的工业增加值、70％的财政收入、60％的非农就业岗位均来自煤炭行业，在很大程度上左右着地方的财政形势。把全市经济发展的赌注全部押在单一的煤炭产业上，难免会因煤炭产业的市场波动而引发全市经济“伤风”。七台河非煤产业发展滞后，影响了全市经济发展和社会进步，必须加快进行经济结构战略性调整，改造提升传统产业，发展高新技术产业，实现由单一煤炭产业结构向多元产业结构转变，培育和发展替代产业，实现煤炭工业的健康发展和经济转型的统筹协调。重点发展有比较优势、有发展基础、有经济效益和市场前景的产业，发展起一批非煤项目，使煤与非煤的比例调整到合理的程度，实现城市转型、经济转轨。

    在发挥煤炭资源优势，加快煤炭产业转化的同时，七台河兼顾非煤产业的发展，提出了实施“三九开发战略”的构想，也就是建设“三大基地、做强九大产业集群”。“三大基地”就是建设优质焦煤基地、优质焦炭基地、北药种植基地。“九大产业集群”就是电力产业集群、木制品产业集群、新型建材产业集群、煤化工产业集群、机械制造产业集群、食品加工产业集群、钢铁和铸造产业集群、旅游产业集群和教育文化产业集群。七台河从改变煤炭产业一头沉的状况入手，向替代产业逐步发展壮大迈进，全面发展石油化工、机械、建材、医药、农产品和木产品加工业，促进城市全面发展和产业升级。这种多项产业并举，不把鸡蛋装在一个篮子里的发展思路，把市场风险分摊到最小化。

    我们非常高兴地看到，以双叶家具为龙头的木制品产业群体已经形成。2005年双叶公司实现销售额1.2亿元，上缴税金超千万元。围绕双叶家具上游产品加工的企业已经达到30多家，从业员工超过万人。这些企业多数从俄罗斯进口原材料，再通过双叶公司把产品销往国外，实现了“两头在外”的目的。其他产业集群也正逐渐发展壮大。煤与非煤产业比重，由1992年的74∶26调整到2001年的52∶48。按照七台河的规划，到2010年，煤与非煤产业比重调整到30∶70。再过几十年，随着替代产业的形成，七台河煤炭开采业占全部工业总量下降到20％，以煤为燃料的电力工业和以煤为原料的煤化工工业占到工业总量的30％，食品加工、木制品加工、建材加工、机械加工和药业加工成为主导产业，占工业总量50％以上。

    我们的研究表明，资源型城市在转型过程中创造有利于多数产业发展的投资环境，是十分必要的。基于这样的认识，我们认为七台河应降低产业准入门槛。除对城市发展有严重负面影响的产业予以限制之外，其他产业都可以自由发展。选择替代产业时，应以市场为导向，政府只宜提出替代产业的大致发展方向，其政策的着力点是为转型创造良好的投资环境，吸引资金，加快发展替代产业，尽早实现产业结构调整和经济转型，使全市走上摆脱依赖煤炭资源而健康发展的轨道。

    繁重的就业和再就业压力，一直是困扰资源型城市的最大问题。单靠市场这只“看不见的手”解决不了衰退产业富余职工安置问题，这已经被一些国家的实践所证明，在这方面政府必须要“有所为”。七台河在推进城市转型的过程中，应把为下岗职工创造新的就业岗位作为重中之重，尽量考虑发展劳动密集型产业。要转变观念，多方拓宽就业渠道，充分发挥民营企业吸纳职工就业的巨大潜力，积极开拓就业空间。

亟需政策到位  建立资源反哺机制

    资源型城市转型是一个复杂的过程，长期形成的体制性、结构性矛盾和由资源枯竭造成的支柱产业断层问题，不可能在短时间内解决。日本、德国等发达国家资源型城市的转型实践告诉我们，尽管他们有着巨大的财力支持，成功转型也需要几十年的努力。尽管七台河与其他资源型城市相比有一定的优势，但仍缺乏雄厚的财力支持。因此，应充分考虑到转型的长期性和艰巨性，树立长期作战的准备。

    在计划经济体制下，资源型城市所做的只是作“贡献”，国家没有补偿政策。这使资源型城市的血液基本被抽空、环境严重恶化。七台河与全国绝大多数资源型城市一样，至今尚未完成向市场经济的转变，存在着许多与市场经济相悖的体制障碍，最突出的现象就是政企不分。这样不仅阻碍了政府职能转变，造成政府管理职能的缺位、错位和越位现象，而且还影响了各经济主体特别是资源型企业建立和完善现代企业制度。

    资源型城市经济转型是一项系统工程，要解决资源开发过程中所积累的一系列重大经济、社会和环境矛盾，既要充分发挥市场配置资源的基础作用，也离不开以政府为主导的政策体系的支撑。也就是说，转型需要政府埋单。中央和黑龙江省应建立相应的反哺机制，制定适度的财政援助政策，如设立衰老报废矿山转户基金和技术改造专项基金，提高单一资源城市的财政转移支付比例，抓好城市和矿山的环境治理与保护，下大力气提高就业和社会保障。政府及有关部门还应协调推动企业与地方尽快制定部分资源枯竭地区的产业规划、人力资源规划和不同阶段的发展规划。

    我国的资源型城市转型还停留在“试点”阶段，大部分资源型城市并没有得到太多的政策“回馈”。资源型城市存在的一个机制和体制上的通病，就是因“企业办社会”造成的企业负担沉重。解决企业办社会问题，关键是解决地方政府的接收经费问题。我们始终认为，应调整中央和地方的税收分成比例，通过增加地方税收留成比例，向地方提供解决企业办社会问题的资金来源。

    根据国务院出台的《矿产资源补偿费征收管理规定》，国家从1994年开始征收矿产资源补偿费。从1998年开始上缴省资源税，留给地方的税收较少。这就提出了一个很现实的问题，国家应充分考虑到煤炭城市经济的窘迫和实际面临的困难，把一定比例的矿产资源补偿费和省资源税用于煤炭城市的经济再发展。国家应把矿山企业上缴的矿产资源税全额留给地方，同时提高增值税地方留成比例，再由中央财政给予一家数额的专项补助。依靠这三项资金来源，在七台河这样的煤炭城市建立经济转型专项资金，可以专门用于发展接续替代产业。

    作为以资源开发为主的城市，七台河城市基础设施的历史欠账较多，经济和社会发展的基本条件长期得不到改善。我们认为，七台河市政府应制定一系列具体措施，优化经济发展的软、硬件环境，着力解决项目审批难、资金筹措难和吸引人才难的问题。要优化招商引资的环境，激活民间资本参与国企改革的热情，疏通投融资渠道，实行多元资本。政府部门应以企业为主体，市场为导向，大胆放手让民间资本和国外资本参与七台河的经济转型。政府应加强服务，积极引导企业参与市场竞争，集中精力改善投资环境，积极创造制度条件和市场条件。特别是要加紧培育资本市场和经营市场等生产要素市场，增强城市的经济辐射能力，增强本地区对稀缺生产要素的吸引力。

    有必要引起重视的是，七台河的经济转型应从全局、长远发展的战略出发。第一，考虑到国有企业是七台河的骨干和支柱，在转型过程中要下气力盘活国有存量资本，通过对国有企业的改革、改组、改造，重现其生机和活力；第二，应着眼全国，以市场为导向，加强宏观调控，合理安排项目，避免与鹤岗、鸡西等城市项目雷同，避免造成重复建设；第三，在协调发展方面，各项事业应全面规划，不能“单打一”，实现经济社会协调发展。我们认为，抓住国家支持老工业基地改造和资源型城市转型的机遇，用足、用好、用活中央和黑龙江省给予的政策，七台河就一定能实现成功转型，为构建和谐社会写下辉煌的篇章。