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党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：在新形势下推进农村改革发展，就必须“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”，农村改革的重点就是要“在统筹城乡改革上取得重大突破”。而要推动城乡统筹发展，就土地制度和地产市场而言，必须要建设统一的用地市场。
城乡分割的地产市场存在着很多弊端
一是加速了土地的“农转非”，严重冲击了保护耕地的基本国策。按照现行法律，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由于没有严格界定“公共利益”的内涵，尤其是没有明确划分“公益性”用地和“经营性”用地的界限，农村土地成为城市建设用地的无限供给来源。再加上各地政府“经营城市”理念的影响，土地“农转非”的冲动和极度膨胀局面很难抑制。这对我们基于粮食安全的保护耕地的基本国策是严重的挑战。
二是土地非农化的升值收益流失，农民利益受损。土地的征购导致农民集体所有权的永久丧失的价格远远低于国家有限期出让土地的价格，城乡土地同地不同价，土地非农化的升值收益没有留给农村，政府和开发商大大获益。
三是农村土地不能有效整合，土地资源浪费严重。由于农村土地不能直接实现市场化，农民拥有的宅基地等也就没有任何商品价值，因此，农村劳动力转移及其农村建设在不少地方形成了空心村，造成农村土地资源的浪费。而进城的大量农民工却无能力解决住房问题，造成城乡住房资源极大的不平衡。
农村土地制度改革的重大突破
第一，在农村改革遵循的重大原则上，主张平等参与，共享成果。《决定》提出：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。”要“统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局”。并“使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。这一原则将逐步改变土地非农化过程中土地利益升值，而农民利益受损的局面。
第二，搭建了农村土地管理的制度框架。《决定》提出，要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”。尤其是“产权明晰”的提法，是从产权的层面把农民土地利益稳固化。
第三，提出了激活农村内部土地经营权市场的具体路径。《决定》提出要建立健全土地承包经营权流转市场，允许农民土地承包经营权以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，为农村内部土地经营权市场的建立提出了明确的方向和具体的路径。
第四，为城乡土地市场的对接构建了制度平台。一是明确了宅基地的用益物权，为宅基地的市场化提供制度可能。《决定》明确提出，要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。从制度上许可整治后的宅基地，在满足集体建设用地的条件下，进入土地市场。二是明确了征地的市场化方向，允许农民以市场化方式参与土地的开发。
《决定》首次提出“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”这里“同地同价”的实质就是市场定价。并把征地与农民就业、住房、社会保障联系起来。还提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。这里的“多种方式”当然包括股份制等市场方式。
第五，统筹城乡建设用地市场，集体土地可享受“同等的国民待遇”。《决定》明确提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。逐步建立城乡统一的建设用地市场，就是要结束城乡土地市场长期分割的局面，真正做到“同地同价”，集体土地能和国有土地一样按照市场规则平等获益。
构建统一用地市场需要注意的问题
农村土地制度的改革是一项涉及人数最多、最复杂的改革。它是一项系统工程，不可一蹴而就。为了使改革更稳妥，必须做到以下几点：
一要充分调动农民的创新能力，每一步改革都要建立在试验的基础上。正如陈锡文强调的，“凡是关系到广大农民切身利益的事情，我们一定要慎之又慎”。而且要试验的话，“这四个原则是要把关的——程序、可控、预案和封闭”。
二要避免农村土地的市场化为开发商打开方便之门。因此，在土地“农转非”的过程中，一方面要最大限度地弱化村干部尤其是乡镇以上政府处置村集体土地的权力，强化农民及其农村集体对土地的处置权；另一方面，要逐步培育农民的市场参与能力。当然，现阶段，鉴于我国多数农民是一个低组织、高度分散的人群，市场谈判能力很弱，市场知识缺乏，信息极为不对称等现实，需要建立一个公共援助机构，为农民土地交易的市场行为提供帮助。
三要为农村土地改革提供配套的法律保障。众所周知，《决定》中的一些做法，现在还无法在我国现有的法律框架内找到依据，比如宅基地的处置。试验也是要有法律依据的。因此，需要加紧启动对《土地管理法》、《房地产管理法》以及《土地承包法》的修改工作。
（作者杜书云系郑州大学教授） |
来源：河南日报 责编：肖芬 |
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