著名财经专家、财政部财政科学研究所所长 贾康 （央广网 于琦/摄）

　　央广网财经北京10月25日消息，著名财经专家、财政部财政科学研究所所长贾康今天在经济之声主办的《大国大时代——中国经济十月谈》系列时事报告会之十“博弈谈：中央和地方，事谁干？钱谁出？”上做出精彩演讲。

　　文字实录：

　　刚才刘院长说在座的主要是中国社科院的研究生，这是一个很好的研讨机会。我把自己作为研究者对于今天我们主题的认识，先做个汇报，希望得到大家的批评指正。

　　我们主办方提了一个很形象的讨论题目叫做“事谁干？钱谁出？”。我理解，这实际上必须把财税体制做一个通盘的审视，不把这个体制勾画一下，很难讨论什么叫事谁干？钱谁出？我对社会上沸沸扬扬的关于财税体制的议论，形成了一套看法。我先简要的把自己的基本看法做个汇报，实话实说，这个题目相当宏大，我只能非常简要的勾勒一下。

　　我们现在讨论的财税体制，通盘的评价和今后改革何去何从，要从我们改革开放之后，1994年有里程碑意义的分税制改革形成的框架说起，前面刘校长已经把更早的一些历史情况做了很好的勾画，那么我现在接着要强调的是1994年分税制改革，为什么要给它里程碑意义这样一个高度评价？

　　我们认为，它的历史性贡献，是顺应着小平南巡以后确立的社会经济理论目标模式，三位一体，来规范政府与企业、中央与地区、公权与公民、经济社会中间的基本关系。对它的总体认识，可能学者们还有观察者们是见仁见智的，有些表述可能我跟刘校长也不会完全一致。我想，针对前一段时间媒体上所说的，1994年改革重启集权时代，这个说法提出一个相反的看法，1994年的改革的实质，要加以肯定的和全面的改革探索，承前启后的这样一个重要的基本认识，不是集权，而是在分权的路径上，终于在反复的探索，不光是改革开放以后的探索，包括从传统体制下的探索，几十年的行政性分权走不通，放乱收死的循环理念走出来了，有可能路越走越宽，但是我们现在还没有达到这样理想境界的经济性分权。

　　分税制如果说的全面点，是以分税制为基础的分级财政，分级财政势在必行，中国这样一个大国在我们的传统体制下，一旦国家解决了开始的战争创伤，这样几年的过渡时期以后，就意识到不分级不行，做过分权的尝试，以58年和70年为代表，最有力度的分权，走的都不太远，很快就进入了混乱局面。改革开放以后，我们前面十几年的分权，仍然是在隶属关系组织财政收入的基本规则之下，但实际效果并没有走出紊乱的局面，而形成了所谓诸侯割据等一系列问题。

　　而到了1994年，分税制把过去，不论是强调集权还是分权情况，加以破除，让所有的企业在税法面前一律平等，税后可分配的部分也有企业，根据产权规范和根据他们对于政策环境的判断，自主分配，这就刷出了所谓公平竞争的一条起跑线，这是改革开放从上世纪80年代初期开始，探索了十几年，终于经过了千辛万苦，在1994年才基本上看到了一个框架的历史性的进步，企业能够有一条起跑线，公平竞争，各种不同隶属关系下，不同经济性质的企业，可以跨隶属关系，跨行政区域，兼并充足，可以淡化官员身份，在解体得到淡化的这样一个环境中间，越来越行使企业家职能，包括我们国有控股企业的高管，都可以在竞争的企业家市场上去产生等等，都是1994年解决的。

　　另外呢，中央和地方，在分税制财政体制下，没有体制周期之说了，不用一定，三年五年不变了，不要再那样的算计，而是所有的体制问题摆在名面上，就是讨论已经形成的分税制，这样的一个财力配制，以后怎么样进一步动态优化的问题。运行至今，需要定下来以后5年不变的，给大家预期，我们这个预期更透明了，中央地方不必藏着掖着，大大的推进了整个政府资源配置和财政收支管理的规范化，就是在1994年分税制改革之后，1996年水到渠成。

　　地方政府首先把预算外资金和制度外资金合并到财政存储的状态，我们已经把预算外资金的概念加以废除，所有政府性财力在一个通盘预算体系里面，有了前所未有的透明度。当然还可以进一步的提高透明度。94年，把原来对自然人，也是纳税人征的税，变成相对规范的个人所得税，而现在呢，我们意识到个人所得税旁边，还必须进一步的发展探索房产税，以及要研究讨论未来是不是要推出遗产税。

　　94年的体制是适应市场经济，能够真正让千千万万的主体焕发活力，能够让主体对于未来有相对清楚的预期，能够培育企业家精神，同时规范政府行为。等于各方面都给了一个框架，使我们在小平南巡以后确立的目标模式的追求方面，有了一个制度依托。也使我们看到，一些现在困扰我们的问题，是不是要回到94年那个方向和框架之下，找出它的真实原因，是因为深化改革不足带来的问题？还是94年的改革重启集权时代，而造成这个改革本身有问题？这是截然不同的两种判断。

　　我是坚持分税制改革的方向、路径、内在逻辑都和市场经济同向，我们现在要解决的问题是深化改革的问题，而不是简单指责，它是所谓重启集权时代，因而否定了94年的改革。如果真正否定94年改革，那么再往下走，逻辑是什么？我们走回头路，注定无出路。

　　我们如何准确理解分税制所应该澄清的重要认识？第一，分税制的逻辑起点是我们市场经济目标模式集权之下，政府到底干什么？这个职能定位应该是，由立法机关授予的收支权。整个体制怎么深化改革？怎么理顺他的种种关系？

　　我们现在碰到的特别突出的问题是，至今我们没有一个“政府职能定位和他来决定的各级政府支出责任”一览表，这个事权明细单，迟迟就是不能形成，为什么不能形成？实际上背后有很多的不同认识，比如说投资权益是不是可以明确，规定地方政府退出一般竞争性领域，这个投资权的争议在1994年的时候，有的是知难而退了，没有写，这么多年过去，是不是可以写？写了以后，能不能够真正按照市场经济的要求，在现实生活中间去界定，都是我们遇到的考验。

　　当然还有一系列技术性问题，市场经济目标下政府做什么，那么就要解决既不越位，又不缺位，使政府能够不错位的做自己应该做的事情。十八大报告说处理好中国改革的核心问题，把事权能够合理的界定清晰，形成可操作的明细单，那么后面跟着的就是应该通过我们最高权力机构，各级人大对政府授权，让他们按照预算行使收支权。

　　第二个重要认识就是，事权分配，对政府收益规模、广义宏观经济是起着大前提作用的。后面跟着的，当然还有宏观税负一个大体合理的水平之下的结构问题，我们现在中国，如果从实际的数据来看，我们的宏观税负按照和MF可比口径对比，是处于发展中国家平均水平稍微靠下一点，不存在有些人所抨击的中国宏观税负过重问题。

　　但必须承认，我们的宏观税负总量概念之下，如果分析他的结构，存在着非常明显的问题，前面刘校长所说到的，我们的主要收入来源是间接税，这个就是非常突出的问题，还有就是我们现在更细化的，正如收入的问题，比如说国有资产收益是不是更多的集中到国库来，而不是留在国有企业自己的控制范围之内等等。

　　这样的一个事权范围，对于政府收入规模做了既定之后，还要再往下衍生的。但是首先需要我们面对现实问题，在事权划分为争取，能够走出一个实质性的步骤，就是按照客观的要求，深化改革时，能不能尽快的由粗到细的，先形成一套和操纵相关的事权明细单，指出责任表。

　　要做的事情有了相对清晰的设计，跟着就要解决财政体制里面广义的税制收入。规范的收费，主要是地方政府的收费品种会多样化一些，这个广义是把所有的税费合在一起。怎么样使税种的配制在属性上、特点上，在通盘的方案上和各级政府的职能间实现相对的合理配置，有了这样的一套配置之后，还必必须讨论一个问题，因为有一定的规范性，这是分税制的直接要求，但即使有了规范性，各地实际的税收必然是高低不一的，比如说可以预想以后地方包括资源税和不动产税，资源税主要针对中国资源富集的地区。

　　中国的资源匮乏地区恰恰分布在中西部，特别是西部欠发达地区。另外一个支柱就是以后要培育起来的不动产税，这个不动产税主要支撑力量，是在工商业达到一定发达程度的区域。不同地方的税基，实际上在中国的区域差异特别明显的经济体里面，一定是高低不一。客观的存在着我们国家特别突出的横向不均衡，这个情况在其他国家都存在，特别是大国，但中国的情况要比别的国家更加分化程度高的多。

　　过去有一个数据上的概念，澳大利亚说北方只有19万人口的边远地方，人均收入水平和发达地区的像墨尔本，悉尼所在的维多利亚州，这些对比只相差不到20%。中国这样一个地区差异非常明名的情况，一定要得到一种力量的校正，甚至有可能逐渐收敛，使各个地方社会成员享受改革开放的成果。

　　所以，在横向不均衡的基本事实面前，我们必须找到一个中央政府出面，面对全局长远利益的要求，加以调节的有效可持续的机制，因为收入和支出两者在政府间划分，遵循着不同的原则，中央本级、地方本级是必然不可能收支平衡的。所以客观上的需要，是借鉴国际经验，回到中国的实际情况，中央地方、纵向不均衡的自上而下的转移支付制度，来调节地区间的横向不均衡，这个命题我觉得应该非常清晰的确立起来。

　　我们1994年以后的改革在这方面作出了一系列努力，现在上级中国政府间财政关系的框架，第一行表现是，税收和非税收，第二个是，这些收入合成全国收入，在收入划分里面也有些原则，中央收入开始做调整的时候，就是1994年分税制，当时保地方既得利益，各路诸侯最后在妥协中接受中央政府的决心，启动新的体制的税收返还，这个税收返还从中央收入移到了地方，成为地方可支配收入。

　　刚才刘校长提到倒扣基数，这个税收返还形式上表现的是，越富裕的地区，得到的保证量越大，增量还有一个附加1：0.3的返还，实际上叫0.7：0.3返还。中央拿大头，原来说返还的基数，在整个盘子里不断萎缩，现在已经萎缩到很低的数，以后还会继续萎缩。这是中国处理当时的利益冲突而采取的一种比较符合长远发展的妥协。一般转移支付收入使地方实际可支配的财权大大增加，一般性转移支付叫做财力性转移支付。一般转移支付按照因素法确定，因素是各种各样客观的统计数据加在一起，按公式计算出来，真正得到支持的是欠发达地区，特别是像我们边远的西藏、新疆、青海等等。

　　转移支付现在被人们批评的问题，主要是专项部分，专项部分已经在各个部门，特别是强调自己部门实权的情况下，被夸张到过多过烂。但是，有既得利益在这里面起作用，真正推进这方面的优化也不太容易。我们现在听到关于很多地方跑部钱进的抱怨，其实主要就针对这些专项转移支付。但不只是财政部，专项实际分散在各个部委，这个问题要在深化改革里面加以解决。不过，在框架上我们必须肯定，94年以后形成的分税制改革在调节区域差异方面的作用。转移支付之后，西部、中部和东部的差异明显缩小。

　　这两块赤字所有的收入归作一起，这就回到全国财政支出的总量概念下，中央地方的赤字合在一起加上其他的，是我们现在实际支出的总盘子。在这个过程中间，我们可以看到的是，分税制形成的，使框架能够大体得以实现的制度安排，它是不是适应市场经济？实际上各级政府、职能合理化的要求，这里面的毛病和问题很多，因为深化改革不到位，但是我们不能够简单的从某些局部的感受。

　　我们还要在把一些基本观点勾画一下，如果前面既有事权又有财权方面的，这样一些考察之后，原则上，我们的体制化改革，应该强调的是财与事权相适应，这两者都非常重要，但是，这两者属于一种递进关系，而不是平行关系。

　　更多的学者愿意用财权与事权相匹配，后来财政部的领导说，实际上现实中间不可能这样的匹配，中央的事权，不是在每一个地方政府都能对应上的，必须介入转移支付调整以后的因素。

　　应该强调什么呢？当时执笔的写作班子最后归结为强调财力与事权相匹配，就不再提财权与事权相结合这样的表述。但实际的结果，去掉了财权，跳过财权直接谈财力与实力相匹配，并没有解决这个问题。

　　很多地方同志说，你把本地共享税的部分，做单独的处理就匹配了，这个里面就包含着一种危险，如果每个地方都这么做，一旦开这个口子，那么就一发不可收，所有的地方一对一谈判，变成了一个1994年基本框架轰然倒塌的倒退。

　　比如说，青海的同志可以非常有依据，中央拿75%的增值税，你如果调到中央只拿55%，我财力与事权相匹配了。中央要给青海开这个口子，新疆、西藏会马上跳出来说，我这比青海有更多的特殊因素，我要提高到55%或者65%。中部地区过去已经说他们受冷落，他们不东不西，一旦你有前面的那些铺垫，中部地区肯定要求给他们也要调，而且中部地区从人均财力来看一直是垫底的，这是基本情况。

　　中西部地区，人口大省、农业大省、人均财政可支配的收入指标，一直是全国垫底，你要给西部、中部都调完了，剩下的沿海地方坐的住吗？我们也必须调，过去多年来始终稳定不下来的就是各地跟中央讨价还价，苦乐不均，整个的这些必定卷土重来，我们1994年改革以后所坚持的就是前面所有的这些，一刀切，增值税75%，所得税65%归中央，这条规则在北京、上海如此，到了西藏、青海也如此。

　　所有摆不平的事情，靠规范转移支付去摆平，我们可持续的规范性，防止大家一起跑步前进，各种路数释放出来造成紊乱局面，可能造成寻租、混乱场面。这样的问题，实际上在全国考虑上是事关深化分税改革命运的。

　　所以我要多说几句，这样的一种财权和事权必须一并考虑，应该在以后的改革的指导表述中体现出来。财权和事权，这两个是一个垫底的递进关系，他不是一个平衡关系，不是一个可以执行一种，就可以说清楚的关系，那么比较适当的中央地方财力占比是多少？其实简单的就现在到底是对半分，还是六四分，还是其他的什么比例分，这都没有意义，财权和事权分配，一定是在政府处理经济分权制度各个环节之后，自然生成的。 

　　这个自然生成的环节里面的要领，就是在整个链条上应该是在扁平化的前提下，按照中央、省、市县三层级，合理的事权开始，推进到设计各自一级合理的财权。

　　财权的关键是税基，然后推到各级有现代特征，完整透明、接受公众监督，重新反映公众意愿，在各级人大审批后形成一个可以得到严格执行，进而可以推行问责制，通过绩效考评约束官员。这三级预算后，还要跟着的是，三级产权和债权，这一套理顺了以后，再考虑：中央地方生成的比重到底是多少？

　　再往后跟上中央、省两极自上而下的转移支付，以及以后要探索发展的某些地区性的横向转移支付，最后要形成市场经济体制的事权和财权相适应。那个情况下，就是基层财政困难，基本可以得到缓解，哪怕最差地方，地方政府也可以使自己的职能的履行。在表现形式上，是财力与事权相匹配，这样的改变思路和要领，如果能够得到确立，我们现在1994年改革以来，所有的问题包括基层财政困难，地方已经负债到了天文数字，还有大家都在批评的土地财政等等问题，都能解决。有些人把板子打在1994年分税制身上，.错了!

　　1994年以后，财政体制运行不如人意，甚至被人们诟病的毛病出在哪？不是出现在分税制上，恰恰出在1994年，省以下的体制迟迟不能进入分税制。中国现在不要说欠发达地方，就是最发达的地方——沿海地区，也没有进入分税制状态，而实际上，各地形成的是五花八门、讨价还价的色彩非常浓厚，分层制和包干制正式分化，深化改革在省以下受阻，分成制和包干制在过渡中间“土地财政偏多、地方隐性负债”这样一些风险积累等等，都是由此而来。板子打在分税制身上，是打错了地方，而且很可能引出对全局、对改革有颠覆性的错误结论，这些需要再强调一下。

　　我们还提出了一些改革的要领，总体来说要强调财税的改革，现在至少要最小，一揽子做配套考虑，而且要适应十八大决策，强调五位一体的全面配套。这里面在省市县三级，怎么样一步一步的通过深化改革，去逐步接近理想境界，有很多具体的划清事权，构建地方税体系，推进税制改革，还有一些非常重要的技术性考虑。

　　在通盘审视之后，我们特别强调的就是，财政税收的问题有一些专业的性质，平常一般的观察者，更多感受的是某些局部和某些自己觉得没有理顺的地方，但是客观的需要，是我们一起要在迎接三中全会的情况下，也是在今后从短期到中长期情况先不可回避的。

　　推进配套改革的趋向之下，要把方方面面的意见发表出来，现在中国社会上，虽然各种刺耳的声音不断，但是实话实说，理性的声音似乎并不多。我们今天的讨论，我深信各位都是带着自己的学养基础而来，我们可以有观点的交流和碰撞，理性讨论的态度，来看看我们现在面信的真问题怎么改，深化财税改革，理顺通盘的这样一些关系，解决好事谁干、钱谁出的问题，我们到底应该形成一些什么样的基本共识。谢谢。