吉林实施“省管县”财政管理体制

    要促进县域经济发展，必须下放权力，简化政府层级，让艰难中的县域经济得以良性发展，这成为吉林省实行“省管县”财政体制的直接动因。自2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南等省先后把一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省管县”，原来的“市管县”财政体制正逐步退出历史舞台。

    我们在吉林省了解的情况表明，全省县级财政收入达到亿元以上的只有10个，不足5000万元的有9个，60%多的县级财政收入不能满足其公务员基本工资的发放。1998年，吉林省就意识到了发展县域经济的重要性，并适时提出了县域经济突破发展战略。2005年4月8日，省政府下发了《关于进一步支持县域经济发展若干意见的通知》（“县域突破三十条”）。在此后一个多月的时间里，省政府成立了6个小组，组织各个部门搞权利下放工作。6月27日，“全省扩大县（市）经济社会管理权限工作会议”决定，从当年下半年起，实行“省管县”的财政体制（不包括延边州）。按照能放就放的原则，确定省直部门共向县级下放、取消、委托管理权限546项。其中下放343项，取消59项，委托144项。重点解决县域经济发展动力不足、积极性不高和能力不强的问题，激励县级加快发展经济，增加财政收入，改善人民生活。

市管县　老体制束缚经济发展

    据调查，到2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的70%以上。现行的“市管县”体制是计划经济的产物，有着明显的倾向性。它主要是为市里服务的，县级成为地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县级及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县级财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县里又把财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的广大农村，侵害农村的利益。县级党政领导抱怨说，至少用1/3时间接待地级市各种部门的检查。其实，现在地级市的一个很大职能是“上传下达”，在这一级“以会议贯彻会议，以文件落实文件”成了最常用的执政办法。从某种角度来讲，“市管县”体制是县、乡一级出现大面积财政困难的重要原因之一，并成为制约县域经济发展的体制性原因。“市管县”体制的建立，增加了政府行政层次，强化了行政管制，增大了行政成本，不适应市场经济的发展，对生产力发展，特别是对县域经济的发展是一种约束。

    当然也应该承认，在改革开放之初，各类经济资源主要由行政力量配置，按行政区划流动，“市管县”体制能在一定程度上密切城乡之间联系。但是，随着市场经济体制的建立和逐步完善，“市管县”的弊端日渐显现。作为县级政府来说，虽然责任重大，但调控的手段却不多。财政政策的核心部分——税收实行了直管，县级政府有限的财政收入不够“吃”，缺少调控经济的财力；土地政策也上收了，并要进行直管。由于县级政府管理部门不断被中央、省、市上收，使县级政府在许多领域出现无权管理的状况，运转艰难。县级政府缺乏推进经济发展的必要的调控手段，主要权力都被上级政府收走。一方面承担发展责任，另一方面是日益削弱的调控权力，调控主体的权责不对等正在影响着县域经济的健康发展。我们认为，要解决这些问题，一是从体制上下手，或者加大授权的力度，或者缩小授权的层次，甚至二者同时进行；二是调整相关的政策规定，让责者有其权，以便行其事。

    我国实行的是五级政府框架：中央政府——省——地级市——县、区——乡镇。有一级政府的设置，相应就有一级机关、事业单位的对口设置，形成一支庞大的“吃皇粮大军”，运行成本巨大。同时，也造成了人浮于世、互相推诿、互相扯皮、工作效率低下等诸多弊端。我们了解的情况是，目前县一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县、乡政府债务沉重，资金调度困难；省对县级财政的扶持政策和补助资金难以及时落实到位；省对县级财政信息和实际情况掌握不够准确和及时，难以加强对县级财政的有效监管。市场经济需要大市场、小政府，也需要减少政府的层次和部门。因而进行行政体制的战略改革已势在必行，实行“省管县”的体制改革已是大势所趋。

    一个具有普遍意义的启示是，改革开放20年来，浙江在“无特殊政策、无独特地理区位条件、无经济基础优势”的情况下，从资源小省，发展为经济活跃、人民富裕的经济大省，成为全国唯一靠自身财力解决了公职人员、中小学教师工资问题的省份。我们认为，“浙江现象”形成的一个重要原因就是，该省一直没有实行真正意义上的“市管县”体制，而是长期坚持“省管县”的财政管理体制。这意味着，发展壮大县域经济的良策之一，就是实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身一块，县级改由省直接管理。我们了解到，海南省已经完全实行了“市县分置”体制。从2002年8月起，浙江省就把地区一级的经济管理权限直接下放县区，经济管理上近似“省管县”。
　
求发展　“省管县”重在留利于县

    我们在调研中了解到，吉林省此次改革确立了三项原则：一是有利于促进县域经济社会加快发展，妥善处理省、市、县三级政府间的利益分配关系，进一步扩大县级财政收支管理权限，加大省对县级财力支持力度，增强县域经济发展的活力和动力。二是有利于发挥财政分配机制的导向作用，随着省级财力的增强，逐步加大对县级的财政转移支付力度，每年增加1个百分点，连续支持5年；省级每年从县级一般性转移支付补助资金中集中5亿元左右，与县级地方财政收入增长挂钩；省对县的专项拨款与县级的工作绩效挂钩，以奖代补，鼓励加快发展和增收节支。三是有利于提高工作效率。在各项财政工作部署和业务流程中，减少中间环节，全力为基层服务。

    值得借鉴的是，吉林省在对县级的财政支持上颇有新意，可为其他地区参照。这些内容包括：省对县安排的专项拨款，除国家另有规定外，一律不要求县级配套。县上划省的共享收入，增量全部返还；省里分成的土地出让金，除按规定集中少量资金用于农业土地开发，也全部返还给县里。省级集中统筹的专项拨款，由市、县财政部门按照有关规定向省财政厅申报。省财政厅按有关专项资金管理办法的规定分配下达到市、县。与其他省直部门共管的资金，由省财政厅会同省直有关部门分配并下达到市、县。

    我们认为，“省管县”的一个核心是“留利于县”。县级财政留成比例的增加，可以使县里能集中更多的财力发展县域经济，增加地方财政收入，缓解财政矛盾。实行“省管县”财政体制后，吉林省对下转移支付以市、县为单位，省核给市的固定结算项目，以2004年结算中市对县核定的数额为基数，由省财政核定到县。下放的省级专项支出，按下放市、县的数额和项目计入省对市、县的固定结算补助。按照财政体制和有关政策规定，需要通过结算办理的事项，省财政厅将结算事项、办法及相关数据下达到市、县办理财政结算。各市中心支库、县支库按照财政体制规定，分别向中央金库、省分金库报解库款。省财政确定各市、县财政的资金留解比例，并对市、县调度资金。

    实行“省管县”，一方面符合宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级规定，也符合城乡分治的国际惯例。另一方面，以省辖替代市辖，减少了行政层级，降低了行政成本，提高了县域行政管理的效率，为吉林省加快推进城市化节约了制度成本。政策的落实有望更加到位，各县执行省里政策时，不再带有地区色彩。实行“省管县”后，省级政府能比较准确掌握县级信息和实际情况，政策实施反馈较快，从而保证省级政策的实施成效。实行“省管县”也有利于相对增强省级和县级财政，减弱中间环节调控力度，可以更好地发挥省级宏观调控力度。

    我们在调研过程中注意到，吉林省实施“省管县”财政管理体制并非完全剥离市，市对所辖县经济社会发展规划、跨县域重大基础设施和生态环境建设及重大突发事件处理等方面负有组织协调的责任，对县域经济社会发展负有领导、扶持和督查落实的责任。党政领导关系、人大政协组织关系及公检法系统管理体制不变。由于推行“省管县”涉及到整个体制问题，国家也没有改变“市管县”的体制。因此只能从财政的角度来突破，行政管理体制的改革还处于探讨过程之中，没有具体的做法。这样，从财政角度突破就涉及到地级市的利益问题。这个问题应当引起足够的重视。

    对于吉林省的做法，我们完全赞同并乐观其成。这里需要特别指出的是，加快发展县域经济，政府应提供良好的政策环境，简政放权。省级政府部门应进一步下放经济社会管理权限，把可能下放给基层的事权尽快下放，尽可能减少行政审批，使简政放权工作得到真正落实。但是，如果县级政府简单地把放权当成事权的转移，甚至变成乱审批、乱收费的机会，那就完全背离了省里放权的目的。我们认为，县里不能因扩权而增加机构和人员，更不能以任何借口增加审批、收费项目和提高收费标准。

    要实行集中审批、联合办理、简化程序、提高效率、降低行政成本。在下放权限中县里没有对口部门的，应由相应部门管理；对那些可以由市场和社会行业组织承担的，要坚决取消和下放。县级政府应按照“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”的要求，搞好自身职能定位，把能放的权限放给市场，放给企业，放给中介组织，充分发挥市场配置资源的基础性作用。

放权力　助推“三农”问题新突破

    县域经济发展滞缓的主要原因是活力不足、动力不够，而制约活力和动力的是现行的经济与社会管理体制和运行机制。南方一些省份县域经济发展得好，不是抓出来的、管出来的，而是“放”出来的。我们理解，“放”不是权力的简单转移，而是清障和松绑，省、市、县三级政府应解决好三个问题，即省直部门怎么管，市涉农部门怎么办，县里怎么干。

    吉林是农业大省，是国家重要的商品粮基地，“三农”问题反映得十分典型。近年来，吉林省按照科学发展观的要求，积极探索解决“三农”问题的最佳办法，提出了“县域突破”战略，在东北等老工业基地振兴的背景下，各项惠农政策、利农措施的落实，推动了农村经济的快速发展，农民获得了前所未有的实惠。2004年，全省农业生产取得突破性进展，粮食总产量达到502亿斤，农民人均纯收入达到3000元，分别比上年增长10%和19%。但是“三农”问题是个带有全局性、长期性和复杂性的特殊问题。城乡二元体制不解决，“三农”问题始终存在。现在比较有利的是，工业反哺农业、城市支持农村的时机已经成熟，特别是随着振兴东北老工业基地战略措施的深入实施，用工业化思维谋划农业发展，必然会推动农业标准化、规模化、集约化、市场化、现代化和农村城镇化。

    事实上，没有县域经济的发展壮大，城乡就不可能统筹，发展就不可能协调，“三农”问题也就无从解决。让我们感兴趣的是，在坚持粮食生产基础地位的同时，吉林省强调发展县域经济必须突出工业化。自1998年提出实施县域突破战略以来，全省上下坚持用工业化思维谋划和统领县域经济发展，县域经济增长不断加快，总量不断扩大，实力不断增强。但与先进省份相比，无论是发展速度、增长质量还是经济效益，都还存在很大差距。吉林省应把发展县域经济摆在更加突出的位置，通过县域经济的突破，带动“三农”问题的解决。“三农”问题说到底还是人的问题，是劳动力的问题。如何把农民从土地上解放出来，并给予其适当的发展空间，是解决“三农”问题的关键。从最近的政府工作动态看，实施县域突破战略，具体表现在正在着手的“省管县”的放权工作。

    我们了解到，吉林省向县放权只是阶段性的，对这次下放的权限，要在2005年7月底以前全部到位。在下放权限的同时，也要下放责任，做到真正全面下放，不能放事不放权、明放暗不放、或者放权不放钱。如果发现，就会严肃处理，并追究领导责任。吉林省从解决阻碍县域经济发展的体制性矛盾入手，作出了扩大县级经济社会管理权限的决策，就是通过改革创新，清除体制性障碍，给县（市）以权力、压力和动力，激发县域活力。在管理体制上，给予县级政府行使地级市经济社会管理权限，在经济社会事业方面实行省对县管理体制。在运行机制上，凡是关于利益调整的政策措施，都要有利于县域经济的发展。

    我们了解的情况是，与其他省相比，吉林省对县级下放权限不仅数量多、范围广，而且力度大、措施严。根据我们对全省放权领域和项目数量的初步匡算，其含金量达50多亿元，不仅做到了其他省下放的权限吉林省全部下放，而且有相当一部分是其他省没有下放的权限。特别是涉及县域经济发展的一些关键权限，像建设项目和建设用地审批、税收抵扣、技术改造以及省级共享和分成收入等，都下放由县级管理。不仅下放审批权，同时还下放了相应的收费权。除国家法律法规有明确规定的，凡是能放的项目，基本上都放到县级管理；有些即使不能下放，但对促进县域经济发展确有必要的，也采取授权委托代办等方式进行了变通处理。我们认为，放权只是手段，发展才是目的。县级政府与基层群众接触最多、距离最近，实现这种转变最具有操作性、便捷性和有效性。此次“扩权”在发展思路上、体制机制上、县域领导上实现了三个突破。需要特别指出的是，“放权”最终应落实在工业集中区的项目上。县域经济发展关键在工业，县级政府应着力培育工业小资本群。同时，在建设工业小资本群的过程中，应培养市场需要的创业精神。

抓机遇　发展县域经济新起点

    吉林省实施“省管县”的工作思路是希望通过激活县域经济，用3到5年时间让县域经济总量提升到全省经济总量的60%，以解决全省经济总量不够大的问题。但需要指出的是，吉林省发展县域经济一定要依靠本地的资源优势，对外招商引资一定要高起点，招大商。对不具备工业发展的条件的县，硬搞工业，反而会成为包袱。

    为了把“省管县”推向纵深，把权力切实下放到县，搞活做强县域经济，吉林省各政府职能部门分别出台了一系列配套政策。除《吉林省人民政府关于印发进一步支持县域经济发展若干意见的通知》确定的下放财力等优惠政策外，省财政从市、县分成的40%水利建设基金全部留给市、县。省财政安排的专项支出中，数额相对固定、支出责任比较明确的专项拨款，如军转干部经费、政法部门增人经费、计划生育经费、基层卫生机构建设和计划免疫经费、少数民族乡镇补助费等，全部下放给市、县，由市、县按照政策规定自主安排使用。省委、省政府给予市、县的财政支持政策，继续按原规定执行。市给予所属县的各项财力和资金支持继续按原规定执行。省财政核给市的地区机动金暂不收回，由市继续用于解决所属县的特殊困难，更好地履行市对县的指导、支持和监督职责。

    吉林省发改委对各县较关注的固定资产投资项目审批分为三类：把政府出资（包括需中央和省投资）的项目审核权全部下放到县里审核，报省里审批；对企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，按项目属地授权核准；对企业不使用政府性资金投资建设的重大和非限制类项目，按项目属地授权备案。据统计，这次省发改委下放的42项审批权限中，涉及价格管理的有31项，占下放权限总数的73.8%。

   吉林省民政厅制定了《关于大力支持县域经济社会发展的意见》，赋予19个县和14个地级市民政管理权限，把涉及优抚、行政区划、社会福利等方面的19个项目下放到县民政局管理，增强县域民政工作活力。乡（镇）行政区划的设立、撤消、调整、更名和界线变更，由县人民政府审核，报省人民政府审批。乡（镇）人民政府迁移驻地，由县人民政府审批，报省人民政府备案。以后凡是由省向县和县级市分配的民政资金，一律由省直接划拨到各县，以缩短各项民政资金运转周期，提高使用效益。
为鼓励全日制大专以上毕业生到县级企事业单位工作，吉林省人事厅出台了支持县域经济发展的指导意见。意见指出，各级政府人事部门所属的人才交流中心，免费为他们保管人事档案、办理人事代理服务。有条件的县，可以根据当地经济发展、财政收入增长的情况，在落实中央和吉林省有关收入分配政策的前提下，自行制定地方性分配奖励政策。县级事业单位可在政府人事部门核定的工资总额内，根据本单位实际，自主确定内部分配方法；鼓励事业单位对专业技术人员实行协议工资、奖励股权期权、成果有偿转让、利润分成等多元化分配办法；县级事业单位可探索资本、技术和管理等生产要素参与分配的办法，探索在科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人和对产业化作出贡献人员的办法，使事业单位职工的贡献与收入挂钩。

    在对吉林“省管县”进行认真、深入的分析后，我们清醒地意识到，通过“扩权强县”发展县域经济，既是机遇，也存在挑战。这次“扩权”到县，给予县级政府一定的经济调控权，特别是涉及县域经济发展的一些关键权限的下放，使县级政府有能力和实力对经济社会发展合理配置资源。省政府加大对县域发展的财政支持力度，也调整了财政分配关系，增加了县域经济的财政支撑能力。最为重要的是，权力下放以后，降低了县域经济发展的行政成本、时间成本，提高了行政效率，有利于招商引资、项目建设。但同时我们还应看到，“扩权强县”，对于县域经济发展也有挑战。其一，“扩权强县”使全省41个县同时分享这一机遇，每个县都面临与其他40个县的政策分享、资金分享等方面的竞争挑战。其二，“扩权强县”一步到位，对从县级领导和具体工作人员对权力的掌控能力、对政策的把握能力、对县域经济发展的组织能力，都提出新的考验。其三，从全局角度看，吉林省的发展重心还在中部地区，在大中城市。因此，对县域经济的支持会有一个时限，需要县级政府积极把握这一难得的机遇。

    针对以上问题，县级领导及工作人员如何合理运用省里下放的权力，是一个迫切需要解决的课题。我们认为，县级领导及工作人员，应抓紧学习提高掌控权力、运用政策的能力。县级政府应搞好对权力掌控人科学运用权力、运用政策的培训，使之真正依法用权、用好权。还应该加强对中央和吉林省政策的培训，使之加深理解，充分运用。特别是要加强对行将出台政策的预判，超前作好安排，当政策出台后能及时分享。县里要从全省发展的宏观视野中，确立本县的战略地位。从本县发展基础和未来潜力中寻找比较优势，通过科学策划和营销，培育具有战略地位的本县品牌。这方面，通化县和靖宇县分别打造“长白山药谷”和“中国矿泉城”的做法有很多可以借鉴的经验。

    我们通过对各地发展县域经济的思路进行对比分析后认为，发展县域经济一定要立足于当地实际。具体到全省41个县，各县应充分把握放权机遇，用足、用好政策。以更高的技术水平、更强的市场营销能力、更大的规模配合县域经济的发展。同时，县域工业不能再搞村村点火、户户冒烟，需要集中布局。由于吉林省多数县的工业化资本积累没有完成，多数重大项目需要突出抓好招商引资，引进外部资金技术及管理模式。为此，各县应聘请专家，对国内外市场空间、国家政策导向、本县基础及潜力进行深入研究后，策划具有全局意义的重大产业项目，并有针对性地招商引资，以提高其成功率。受土地、能源、劳动力等因素制约，苏、浙等发达省份的发展空间越来越小，而这些地区的资本还会不断谋求新的扩张，这些地区的产业也必然向其他地区转移。给县扩权，就是要提高工作效率，搭建要素平台，主动承接发达地区产业转移和资本扩张。

    以“省管县”逐渐取代“市管县”，是解决县域财政困难、简化政府层次的一个方向，也是减少行政成本、建设新农村的必由之路。可以预见，实行“省管县”体制以后，吉林省的政策执行能力会得到进一步的加强，从而推动县域经济实现较大的突破。