退工进农阜新转型初见成效

    上个世纪80年代后期，阜新煤炭资源逐渐枯竭，由此引发的一系列经济社会问题和结构性、体制性、机制性矛盾开始显现出来。2001年5月，阜新正式作出了实施经济转型的重大决策。同年底，阜新被国务院确定为全国资源枯竭型城市经济转型试点市，开始了转型复兴的艰难征程。

    我们在调研中发现，阜新经济转型已经取得了重大的阶段性成果，全市经济结束了“九五”期间年均增长2.1%的低速徘徊局面，实现了超常规跨越式发展。生产总值由2001年的70.5亿元跃升到2004年的127.1亿元，增长幅度连续3年超过20%；固定资产投资年均增长25.6%，年度投资额由2001年的29.2亿元增加到2004年的58.3亿元；地方财政一般预算收入年均增长20%以上；城镇居民人均可支配收入年均增长8.1%，农民人均纯收入年均增长25.3%。

    肩负着转型与试点双重任务的阜新人，创造了经济转型的“阜新方式”。我们认为，阜新的经济转型，对辽宁省乃至全国其他地区老工业基地振兴具有特殊的意义，为全国资源型城市转型积累了十分有益的经验。对于其他资源型城市选准经济发展突破口，发展支柱产业，治理煤矿沉陷区，具有较好的借鉴作用。

矿竭城衰　煤电之城陷入重重困境

    阜新，在我国的版图中只是一个小城。但就是这个不起眼的边陲之地，却是新中国最早建立的煤电生产基地之一。“一五”计划期间，国家156个重点工程有4个能源项目安排在阜新，从而使阜新迅速成为国家重要的煤炭生产基地。

    在过去50多年里，有着“煤电之城”美称的阜新，平均以每年1200万吨的采挖速度挖煤，累计为国家贡献煤炭5亿多吨。有人打比方说，阜新开采的煤炭，用装载60吨的运煤卡车排列起来，可以环绕地球4.3周。与其他所有产煤城市一样，在煤炭生产大干快上的年代，阜新煤炭生产红红火火，甚至出现了政府关门，各机关、学校干部职工全部到矿区挖煤的现象，煤矿工人占了整个城市人口的80%左右。然而，到了上个世纪80年代后期，阜新可以开采的煤炭资源越来越少。数据显示，阜新现在煤炭可采储量仅有3.3亿吨，而且煤层太深，开采成本高且难度很大。

    到目前为止，阜新已有14对矿井相继停产报废，与煤电相关的地方工业企业也大多陷入了关闭停产的困境。煤矿的接连报废，使阜新经济遭受了重大打击。一直以来依靠矿山生存的阜新人成建制、规模性地失去“饭碗”，陷入了前所未有的困境。据统计，截至2001年底，全市共有下岗失业人员15.6万人。2002年，阜新矿务局所属的所有煤矿均申请破产，全矿40万职工的出路成了大问题。仅海州煤矿的下岗职工就达4万多人，加上涉及的家属，近10万人失去了生活来源。一份关于阜新的再就业与社会保障工作总结报告称：“就业难、就业稳定性差、收入水平低、结构性失业问题突出，社会保障和再就业资金筹集难，困难企业多、包袱重，偿还并轨人员债务的工作难度越来越大。”而对于那些暂时没有下岗的职工来说，日子也并不好过。由于资金紧张，阜新矿务局从1994年就开始拖欠职工工资，时间最长的达19个月，欠薪总额高达5亿多元。由于长期领不到工资，使得19.98万阜新居民处于最低生活保障线以下。每4个阜新人中，就有超过1个人处于当地确定的贫困线以下，月收入不足156元。让我们震惊的是，阜新矿区人均居住面积只有6.64平方米，其中不足2平方米的有1908户；连续3年的大旱灾，使60万农民返贫，城乡陷入同时困难的境地。1995年以来，在全国GDP年增长率持续高速增长的情况下，阜新GDP年均增长率仅为2.7%，比中西部地区还低。

    尤其严重的是，由于阜新煤矿长期以来只开采不填充，致使矿区底下形成大面积的采空区，地面缺乏支撑而逐步演化为沉陷区。我们了解到，阜新共有13个沉陷区，总面积达101.4平方公里，2.7万座房屋受到不同程度的破坏，数万居住在沉陷区的群众，生活和生命财产安全受到严重威胁。这一问题引起了党中央和国务院的高度重视，2002年2月，原国家计委正式批复阜新采煤沉陷治理工程立项。同年6月，阜新采煤沉陷治理工程正式启动。截至2004年底，已开工建设5个楼房小区和4个平房小区，总建筑面积92.3万平方米，累计安置沉陷区居民12540户，占计划安置总户数的68.4%。

    我们注意到，在我国众多的资源型城市中，与阜新面临类似命运的城市有20%。不过较之其他资源枯竭型城市，阜新遭遇的难题更为特殊和严重：不但煤炭产业、矿区人口、煤炭职工的比例远远高于其他同类城市，阜新的财政收入也比同类城市拮据。2001年，阜新人均国内生产总值和国内生产总值增幅位居辽宁省末位；人均财政收入全省最低，全市财政收入4.54亿元，而财政支出却高达18.84亿元。除海州区外，阜新的其他6个县区全部拖欠公务员工资。因此，在辽宁省14个地级市中，阜新是唯一一个市区和下辖7个县区全部享受省财政补贴的市。中国社会科学院曾经对阜新进行过一个社会调查，得出8个字：煤电之城，穷得出奇。

    人们不禁会问，问题到底出在哪？建国以来，国家对阜新投资的80%都投在了煤电上，地方工业、农业和教育加起来只占到12%。单一的投资结构造就了阜新单一的经济结构，这一因素在煤炭资源枯竭后引发的矛盾日益暴露出来。靠煤炭资源生存的阜新，过去煤炭工业收入占全市国内生产总值的70%多，现在煤炭资源枯竭了，经济也随之跌入低谷。转型之前，阜新就业压力大，产业结构单一，矿区沉陷问题突出，地方财政困难，水资源贫乏，环境污梁严重，农村和城市基础设施薄弱。面对重重困难，阜新人认识到，全国资源型城市达400多个，长期积累的负担一下子集中起来让国家扛，不现实。阜新必须自力更生，立足本地资源优势，从有利于社会稳定的大局出发，创造一条符合阜新特点的转型之路。

龙头带动　现代农业破再就业困局

    在转型的实践过程中，阜新人体会到，原有的工业规模远不能解决因资源枯竭而带来的就业、保障等一系列社会问题，而新上项目投资多、周期长、风险大，无法解决成建制的规模下岗问题。来自阜新市计划发展委员会的统计显示，阜新农村人均耕地约有6亩，人均耕地和人均粮食拥有量都居辽宁省首位，百里矿区有大量适宜农业生产的废弃地。经过反复论证，阜新最终把转型的方向瞄准了现代农业，决定用生产工业品的方法生产农产品，做强一、三产业，解决矿区下岗职工再就业。这无疑是准确的判断。阜新的经济转型必须立足本地资源和优势，从工业城市变成以现代农业为主的城市，把下岗的产业工人变成种养殖业的现代农民，创造一条符合阜新特点的转型之路。

    在探索这条转型之路的过程中，阜新根据农产品精深加工潜力大的实际，把发展绿色农产品精深加工业确定为经济转型的主导替代产业，并以建设现代农业园区为切入点，以发展畜牧业为突破口，重点引进和培育龙头企业和品牌产品，拉长产业链，发展产业群，形成集团军，使龙头企业上联市场、下带基地，实现三产的相互搭接和融合，进而把主导替代产业做实、做大、做强，形成对全市经济的带动和支撑。

    从2002年起，阜新在城市和矿区周边12个乡镇规划建设了韩家店民主农业综合园区、王府田园农业园区等设施农业园区，建成标准化棚舍5466栋。但发展现代农业园区最大的难题是资金问题，仅50个农业园区就需要10亿元的启动资金。值得肯定的是，阜新创造了下岗职工转向现代农业、进入农业园区的三种模式：一是村里出资包建棚舍，由下岗职工租赁；二是由民营大户出资，为下岗职工提供就业岗位；三是由下岗职工自己出资，自建自营。三种模式的推广，吸引了来自不同方面的资金，破解了阻碍农业园区发展的瓶颈问题。这些农业园区，现在已成为下岗职工的再就业基地，共为下岗职工创造就业岗位近10000个。据统计，2003年，全市农业园区已实现产值10584万元，实现纯收益5697.2万元。在阜新郊区的大地上，映入我们眼帘的不仅有广袤的田野和起伏的山林，还有一栋栋整齐划一、新颖别致的农业园区大棚，棚里有郁郁葱葱的蔬菜，有沁人心脾的花香和果香，还有欢蹦愉跃的鸡猪和牛羊……这是阜新转型的硕果，是转型硕果中的新亮点和新景点。

    值得其他资源型城市借鉴的是，阜新在发展现代农业上选择了一条捷径，那就是面向全国乃至世界引进知名企业。通过名牌带动效应，促进了阜新相关产业的发展，继而推动阜新向现代农业和农产品精深加工业基地迈进。阜新先后引进了河南双汇、上海大江、内蒙古伊利和草原兴发等70多家农产品加工龙头企业，形成了年加工6万吨火腿肠、1500万只肉鸡、600万只白鹅、100万只肉兔、2万吨食用菌的生产能力，带动全市建成生猪、家禽、乳品等14个生产基地，形成12个农业产业化链条。农产品加工业的产值已占全市规模以上工业产值的28%，成为阜新继“煤电”之后的重要接续替代产业，初步构筑起了接续替代产业框架。仅草原兴发就带动了60个五万只规模的肉鸡基地场，拉动近万户农民从事养鸡业；阜新双汇食品有限责任公司的生猪屠宰加工能力达100万头，带动两万多名农户养猪致富，该公司的销售收入可望达到15亿元。这个数字与阜新过去赖以生存的煤炭产业年产值相当。在这些龙头企业的带动下，阜新的经济形势日渐好转。

    我们深入的研究表明，资源型城市的最大缺陷就是产业单一化或资源型相关产业所占的比重过高。因此，制定新的发展战略，实现单一产业向多元产业的过渡，培植和发展替代产业和接续产业，就成为搞好资源型城市转型的工作重心。在经济转型中，阜新始终把创造更多的就业机会作为经济转型的出发点和落脚点，始终坚持就业优先，坚持一切工作以就业为核心。4年多来，阜新通过建设现代农业园区，引进和培育农业产业化龙头企业，千方百计为下岗职工创造就业机会。我们认为，阜新发展现代农业，让一部分工人变成农民的做法，促进了农村的发展。因为工人比农民接触机械化、现代化的东西多，获得的信息面宽，他们会把先进的技术、信息和经验带到农村，用制造工业品的办法生产农产品，用管理工厂的办法管理农田，提升农产品的科技含量，降低生产成本。阜新的下岗工人大量进入农业，实行产业化经营，体现了资源的更好配置。事实证明，阜新通过发展现代农业，进而依托农业发展食品加工业，解决了大规模的失业问题，结束了经济低速徘徊局面。

    值得肯定的是，除建设现代农业园区安置下岗职工外，阜新还通过发展民营经济、扩大劳务输出等途径，为下岗职工创造就业机会。阜新把扩大劳务输出作为成本最低、见效最快的就业渠道，在沈阳、大连、北京等地设立了劳务输出办事处，积极开拓外埠劳务市场，每年输出城市下岗职工近１万人。同时，通过建设劳动力市场、完善就业信息网络、开展再就业培训、落实就业政策等措施，最大限度地安置下岗职工。到2004年底，阜新共有13万下岗失业人员实现了就业和再就业，就业总量相当于“九五”时期总和的158.4%，提前一年半时间完成了市委、市政府制定的就业工作目标，连续3年被辽宁省政府评为“就业先进市”。在此基础上，阜新还进一步完善了社会保障体系，全市基本养老保险参保20.7万人，基本医疗保险参保28.5万人，享受低保的城镇困难居民18.2万人。通过开展大规模的扶贫帮困活动和建立领导干部“一人双岗”制度，阜新使61万人次贫困群众得到帮扶，66万农民脱贫。

调整结构　依托农业打造工业强市

    资源型城市存在的共性问题表明，单一的经济结构不会有持久的发达，“一业独大”不能实现可持续发展。只有加快产业结构调整，形成多元经济结构，才能实现转型发展目标。值得肯定的是，阜新把培育行业领军企业作为发展支柱产业的重要措施，按照“每个产业有1～2个销售收入在5～10亿元的领军企业”的标准，打造强势支柱产业集群。新上了一批热电、火电和风电项目，煤、电传统支柱产业的地位得到巩固。以肉制品、乳制品、油脂、酒类和食用菌为主的食品行业，以玻璃、大型钢构、玻璃钢和水泥为主的建材行业，以压铸机、黄金和铁等有色金属加工为主的机械冶金行业已成为新的支柱产业。我们注意到，阜新已彻底打破单一的煤电经济结构，接续产业已初具规模，且每个产业都有龙头企业，即使个别产业发展受阻，全市经济仍然可以保持健康的发展势头。

    有必要指出，在经济全球化的今天，阜新的经济转型不能放弃工业，如果放弃了工业，阜新的发展也就失去了最终支撑。由此看来，阜新发展以农产品为主要原料的食品加工业意义尤为重大，作为一大主导和支柱产业，食品工业带动了阜新农业产业化的快速发展，推动了相关产业的发展，成为全市经济发展的重要增长源。阜新依托本地区农牧业资源优势，把发展农产品精深加工业作为阜新未来的接续和替代产业，使阜新再一次赢得了历史性的机遇。我们掌握的情况表明，阜新在依托农业发展工业的过程中，把绿色农产品精深加工放在了重要的位置上，提出了把阜新建设成为全国最大的绿色食品基地的发展思路。市经贸委提供的资料显示，阜新已形成肉制品加工、肉鸡加工、乳制品加工和酒类加工等5大类食品工业，以食品工业为主导的接续和替代产业框架基本建立。

    截至2004年底，阜新已有300余家食品工业企业，其中规模以上企业34家，总资产超过17亿元，从业人员万余人。全市食品工业企业实现工业总产值16亿元，实现利税1.3亿元。也就在这一年，阜新被中国食品工业协会评为“全国食品工业强市”。2005年上半年，规模以上食品工业企业实现产值12亿元，比去年同期增长77.8%。销售收入前20名的企业中食品企业占8户，实现销售收入82254万元，占27.5%；利税前20名的企业中食品企业占7户，实现利税5282万元，占38.6%；规模以上食品工业对全市工业产值增长的贡献率已达到22.7%。

    让阜新人引以为自豪的是，阜新在绿色农产品精深加工这一主导产业发展壮大的同时，其他支柱产业也开始崭露头角，成为全市经济发展的主力军。以阜矿集团为领军企业的煤炭工业稳步发展，全市179户地方煤矿，年煤炭产量８年内可稳定在千万吨以上；以阜新发电厂为领军企业的电力工业进入快速发展阶段，继盛明热电厂、金山风力发电厂竣工投产后，阜新发电厂三期、市热电厂三期、阜矿集团煤矸石热电厂等8个项目开工建设；以阜新双汇为领军企业的食品工业高歌猛进，该公司经过不断扩大生产经营规模，已成为东北地区最大的肉制品加工基地；以嘉忆铜业公司为领军企业的冶金工业和以恒瑞科技公司为领军企业的建材工业异军突起，成为全市工业经济发展中的重要支柱产业。随着支柱产业的崭露头角，全市工业经济运行质量明显提升，发展速度从2002年起一直保持在20%以上，步入了良性循环的发展轨道。

    在肯定成绩的同时，我们也注意到，阜新食品工业结构还不够合理。初级产品比重大，精深加工产品少，高附加值产品匮乏；产品更新换代慢，品种少，档次低；企业总体规模小，生产集中度低；现有食品工业产业链不完整，缺乏总体统筹规划。针对这种情况，阜新应以农业产业化为基础，食品工业向“深”、“高”、“宽”发展。“深”，就是把现有农业产业化和食品工业龙头企业的生产链条延伸、拉长，增加深加工力度，进一步提高农产品的附加值；“高”，就是加强与国内外的大专院校、科研院所的合作，引入高科技含量、高附加值的科研成果、专利技术，提升食品工业的水平；“宽”，就是培育品牌，进一步拓宽农业产业化和食品工业生产领域。

治理环境　开放带动阜新全面发展

    我们在调研期间深刻地感受到，阜新的落后在于封闭，要走出困境，必须高举对外开放的大旗，以开放的视野、开放的理念、开放的胸怀谋求与投资者的共同发展。实事证明，开启封闭之门，提升了阜新对外的知名度，吸引了国内外客商。美国凯莱英、中意玻璃钢、嘉忆铜业、盛明热电等10余个投资上亿元、具有重大牵动作用的项目，先后落户阜新。对外开放，给阜新经济插上了腾飞的翅膀。

    一个不争的事实是，城市环境的好坏是一个地区经济发展快慢的重要标志。阜新要实现转型振兴，扩大对外开放，首先要创造良好的城市环境。经过长期大规模的资源开采和加工，阜新生态环境恶化、污染加剧的问题相当严重，成为招商引资的巨大障碍。我们注意到，为更好地吸引外资，推进全市经济可持续发展，阜新把改善生态环境作为经济转型的重要内容之一，共投入资金90445万元，全面启动了全国生态示范市建设工程，积极开展植树造林、封山禁牧、风沙育林、公路林网建设和小流域治理；积极实施煤层气、煤矸石、粉煤灰、矿井水等综合开发和利用，推广“四位一体”生态模式户，大力发展循环经济。4年多来，全市共造林186万亩，是“九五”期间的2.2倍；有242万亩沙漠化土地得到了治理，控制水土流失面积473万亩，使300多万亩农田得到了保护；市区新增绿化面积368万平方米，绿化覆盖率达到41%。生态环境和基础设施建设进一步改善，治理水土流失面积35.5万亩。俯首眺望今天的阜新，“城在林中，房在树中，人在绿中，城市依托森林，森林环抱城市”的美景尽在眼前。难能可贵的是，阜新坚持引进项目绝不能与“环保优先”的发展理念相悖，不以牺牲环境资源为代价。在引进项目时，前任要想到后任，这一代要想到下一代已经成为一种理念。

    在转型过程中，阜新始终把对外开放作为转型的一把“金钥匙”，加强投资环境建设力度，成立了市行政服务中心，全面推进“一站式”办公、“保姆式”服务，实施限时办理和限时服务制度，减少审批事项，减少审批环节，降低门槛，降低收费标准，全市审批事项的精简比例超过80%。坚持“走出去”、“请进来”，发挥资源、存量和劳动力价格优势，加大了招商引资工作力度，强力推进项目工作。近年来，阜新招商引资额、直接利用外资额、外贸出口额年均增长31.4%、46.4%、35%，分别是“九五”期间的3.3倍、2.9倍和1.8倍。据统计，到2004年底，全市投资1000万元以上的项目达211个，总投资额达211.8亿元。招商引资累计完成85.9亿元；直接利用外资额6400万美元；出口创汇8484万美元。

    剖析“阜新模式”的成功之处，可供借鉴的有这样七条，一是在转型之初，阜新先后开展了6次思想解放运动，让全市干群冲破封闭、等待和困惑的思想禁锢，树立市场意识、竞争意识和开放意识，总结出“只有观念思路转变，才有经济转型”的道理。二是市政府提出的“自力更生、龙头带动、科技支撑、民营为主、市场运作”二十字方针，明确了转型的基点、切入点、支撑点和落脚点，保证了阜新城市转型沿着正确的轨迹运转。三是在选择转型方向时，阜新根据土地丰富的优势特点，选择以现代农业为转型的突破口，为全市经济发展奠定了基础。四是坚持把创造就业放在第一位，无论是现代农业还是吸引和培育龙头企业，一个重要出发点就是要尽快让失业矿工上岗。五是阜新坚持把大开放作为转型的一把“金钥匙”，内联外引，借力发展，在更大范围优化资源配置，在更高平台解决转型中出现的问题。六是以现代农业作为发展方向，但发展现代农业不是简单地发展第一产业，而是借助农业产业化龙头企业，在一、二、三产业之间搭接和融合，打造一个综合性的、互相融通的产业链条，促进全市经济全面发展。七是阜新在发展替代产业的同时，绝不放弃其他优势产业和产品的优化与再造，通过对原有产业重组、规划、提升和改造，为城市发展培育更多的经济支柱，为经济转型增加“保险系数”。

    阜新在探索资源型城市转型的过程中，给我们许多启发。现在，一些地方政府招商引资的惯性思维是提供统一的优惠政策，似乎唯有如此，才能形成投资洼地效应。事实证明，这种优惠方式，对投资者的吸引力并不强。我们了解到，阜新并没有制定招商引资的统一优惠政策，他们的思路是一事一议，针对具体的项目确定相应的优惠政策。作为全国第一个经济转型试点城市，国内没有成功经验可以让阜新借鉴，阜新只能摸着石头过河，边实践实总结。我们认为，阜新的做法，在解决下岗职工再就业、改善生态环境、选择接续产业方面，为我国资源枯竭型城市经济转型提供了一种新思路。构建和谐社会，要解决三方面的矛盾：一是人与人的矛盾；二是人与社会的矛盾；三是人与自然的矛盾。在转型的旗帜下，阜新经过4年多的探索，已初见成效。曾经矿竭城衰的阜新，发生了翻天覆地的变化，一个崭新的阜新正在崛起。